Europa kommt geteilt und defensiv zur COP11, da Arbeitsplätze, Industrie und regionale Wirtschaft auf dem Spiel stehen
Die EU wird nicht an der heute in Genf beginnenden 11. Vertragsstaatenkonferenz der Weltgesundheitsorganisation (COP11) zum WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs teilnehmen können. Grund dafür ist die Unfähigkeit der EU-Länder, sich auf einen gemeinsamen Standpunkt zu einigen. Trotz zahlreicher Versuche im Vorfeld der FCTC ist es der dänischen EU-Ratspräsidentschaft nicht gelungen, die unterschiedlichen Positionen der Mitgliedstaaten zu überbrücken. Ein zersplittertes EU-Mandat, die Furcht vor einem wirtschaftlichen Schock und eine wachsende Kluft zwischen gesundheitspolitischem Idealismus und industrieller Realität prägen die Eröffnung der Verhandlungen.
Wenn die Konferenz heute in Genf eröffnet wird, tritt die Europäische Union nicht als geeinter globaler Akteur auf, sondern als ein tief gespaltener, vorsichtiger und politisch eingeschränkter Block. Einige EU-Mitgliedstaaten wollen, dass die EU bei der Eindämmung des Tabakkonsums eine Vorreiterrolle übernimmt, während andere eher zögern, über die derzeitigen Verpflichtungen hinauszugehen. Viele Länder im Süden und Osten Europas sowie Schweden kritisieren die von der EU vorgeschlagene Erhöhung der Steuern auf Tabak- und Nikotinprodukte. Sie argumentieren, der Vorschlag sei unwissenschaftlich und unterscheide nicht ausreichend zwischen verschiedenen Produkten oder Konsumkontexten.
Die dänische Präsidentschaft hat sich monatelang bemüht, ein starkes EU-Verhandlungsmandat auszuarbeiten, das mit der zunehmend restriktiven Ausrichtung des WHO-Sekretariats auf Tabak und Nikotin übereinstimmt. Die Mitgliedstaaten konnten sich jedoch nicht auf eine gemeinsame Position einigen, ohne erheblichen wirtschaftlichen Schaden zu riskieren und eine offene Revolte der nationalen Regierungen zu provozieren, deren heimische Industrie am meisten zu verlieren hätte.
Der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EU (AStV) hat am vergangenen Freitag den Kompromisstext des dänischen Ratsvorsitzes zum Standpunkt der EU angenommen. Das Ergebnis ist eine minimalistische, defensive und äußerst fragile EU-Position, die jedes kontroverse Thema umgeht, sich nicht auf fiskalische oder regulatorische Wege einlässt und ein tiefes Unbehagen innerhalb der Union über die sozioökonomischen Folgen eines maximalistischen Ansatzes zur Nikotinkontrolle widerspiegelt.
Europas stiller Wirtschaftsmotor: Zehntausende von Arbeitsplätzen stehen auf dem Spiel
Der Erhalt von Arbeitsplätzen, Industriekapazitäten und exportorientierten Wirtschaftssystemen, die an Nikotinprodukte gebunden sind, ist für eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedstaaten von größter Bedeutung.
Es gibt erhebliche Bedenken, dass sich hohe Steuern negativ auf die Arbeitnehmer in diesem Sektor auswirken werden, insbesondere auf die Unternehmen, die Waren herstellen, die von extravaganten Steuerregelungen betroffen sind, sowie auf die damit verbundenen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Die Unternehmer warnen, dass diese zusätzlichen Steuern zu höheren Verbraucherpreisen führen und ihre Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen könnten, was möglicherweise zu weit verbreiteter Arbeitslosigkeit führen würde.
In der gesamten EU bietet der Sektor Zehntausende von qualifizierten, stabilen Arbeitsplätzen. Die Tabak- und Nikotinwarenindustrie ist ein wichtiger Arbeitgeber in Europa, ein bedeutender Exporteur und einer der größten Steuerzahler. Sie unterstützt die gesamte Wertschöpfungskette, von der Landwirtschaft über den Einzelhandel bis hin zu KMU. Diese KMU sind in den Bereichen Import, Großhandel, Einzelhandel sowie in einigen Bereichen der Herstellung und Verarbeitung tätig. Es gibt Hunderttausende von kleinen Einzelhändlern – viele von ihnen sind Kleinstunternehmen – und eine beträchtliche Anzahl von kleinen Tabakbetrieben (etwa 15.000), die ebenfalls von den wirtschaftlichen Auswirkungen betroffen wären.
Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen regulatorischen Änderungen könnten eine breite Basis kleinerer Unternehmen betreffen, nicht nur große multinationale Tabakkonzerne. Laut einer Folgenabschätzung der Kommission auf EUR-Lex beschäftigte die Tabakindustrie im Jahr 2023 in der Kategorie “Herstellung von Tabakerzeugnissen” rund 41 000 Personen in der EU.
Eine weitere Folgenabschätzung der Kommission (2025), die sich auf KMU in der Tabakwertschöpfungskette bezieht, schätzt, dass 5.300 KMU von den vorgeschlagenen regulatorischen Änderungen “direkt betroffen” sein werden. Dazu gehören Importeure, Großhändler, Transporteure und Landwirte. 250.000 bis 300.000 Einzelhandelsgeschäfte für Tabakerzeugnisse gibt es laut der Bewertung in der EU. Bei vielen dieser Geschäfte handelt es sich um Kleinst- oder Kleinunternehmen, insbesondere um spezielle Tabakläden. Außerdem geht aus der Folgenabschätzung hervor, dass über 15 000 Tabakbetriebe indirekt betroffen wären.
Viele dieser Betriebe befinden sich in wirtschaftlich sensiblen Regionen, in denen der industrielle Niedergang bereits einen hohen Tribut gefordert hat:
- Italien ist nach wie vor eines der größten europäischen Zentren für die Herstellung von erhitztem Tabak und Nikotinbeuteln, mit mehreren Fabriken im Norden und in der Mitte des Landes, in denen Tausende von Menschen beschäftigt sind.
- Polen beherbergt große Produktionslinien für Zigaretten, Filter, Beutel und Verpackungsmaterial und beschäftigt eine der größten nikotinverarbeitenden Belegschaften des Kontinents.
- Auch inRumänien, Griechenland, Spanien und der Tschechischen Republik gibt es umfangreiche Industrie-, Landwirtschafts- und Verarbeitungsbetriebe, die mit Nikotin und neuen Alternativen arbeiten.
In mehreren Mitgliedstaaten sind diese Industrien keine Randgebiete – sie sind feste Arbeitgeber, die Arbeitskräfte mit langfristigen Verträgen, spezialisierten technischen Aufgaben und Exporteinnahmen beschäftigen, die direkt in die regionale Wirtschaft fließen.
Dennoch hat das WHO-Sekretariat seit Jahren seinen Wunsch nach erheblichen globalen Beschränkungen für alle Nikotinprodukte signalisiert, darunter:
- eine drastisch höhere Besteuerung,
- strenge Beschränkungen für Geschmacksstoffe,
- nahezu prohibitive Beschränkungen für den Einzelhandel und die Werbung,
- und strenge Warnhinweise oder verpackungsähnliche Maßnahmen für Alternativen der nächsten Generation.
In Ländern mit großen Produktionsstätten führen diese Maßnahmen nicht zu gesundheitlichen Verbesserungen, sondern zu Betriebsschließungen, Massenentlassungen und dem Verlust ganzer industrieller Ökosysteme.
Ein hochrangiger EU-Diplomat, der an den COREPER-Gesprächen am Freitag beteiligt war, sagte unverblümt: “Man kann den Menschen nicht einfach per Gesetz die Lebensgrundlage entziehen. Einige Mitgliedstaaten würden über Nacht Tausende von Arbeitsplätzen verlieren”. Trotz der kurz- und mittelfristigen wirtschaftlichen Risiken argumentieren die politischen Entscheidungsträger in einigen europäischen Ländern, dass ein geringerer Tabakkonsum zu niedrigeren Gesundheitsausgaben und weniger krankheitsbedingten Ausfalljahren führt und damit die wirtschaftliche Produktivität erhöht. Außerdem sind sie der Meinung, dass die Steuereinnahmen in die Prävention oder sozioökonomische Unterstützung reinvestiert werden können.
Einigkeit oder sozioökonomischer Realismus
Die Kommission bestand darauf, dass die EU auf der COP11 eine “starke, schützende Sprache” unterstützen müsse.
Doch als die Vertreter der Mitgliedstaaten letzte Woche im COREPER über das vorgeschlagene Mandat debattierten, wurde schnell klar, dass:
- Es gab keine Einigung über die Besteuerung. Mehrere Delegationen verlangten, dass jegliche steuerliche Formulierung gänzlich gestrichen wird, und wiesen darauf hin, dass die Reform der EU-Tabaksteuerrichtlinie aufgrund interner Widerstände immer noch ins Stocken geraten ist.
- Es gab keine Einigung über neuartige Nikotinprodukte. Eine wachsende Zahl von Regierungen besteht darauf, dass Alternativen zur Schadensbegrenzung nicht in gleicher Weise reguliert werden können wie Zigaretten, ohne unbeabsichtigte Folgen für die öffentliche Gesundheit auszulösen.
- Es gab keine Einigung über maximalistische Beschränkungen. Länder mit großen industriellen Aktivitäten weigerten sich rundheraus, den Empfehlungen der WHO zuzustimmen, die zur Schließung ihrer Fabriken führen könnten.
Das Verhandlungsmandat der EU wurde nach und nach entkernt, bis das, was übrig blieb, von einem Diplomaten wie folgt beschrieben wurde: “Das nötige Minimum, um völliges Schweigen zu vermeiden”.
Eine wachsende Bruchlinie innerhalb der EU
Die Verhandlungen legten eine Bruchlinie offen, die sich mittlerweile durch das Zentrum der EU-Politik zieht.
Drei Gruppen von Mitgliedstaaten haben sich herauskristallisiert:
1. Der Maximalistische Gesundheitsblock
Angeführt von einigen nordischen und westlichen Regierungen und unterstützt von bekannten Brüsseler Nichtregierungsorganisationen, befürwortet diese Gruppe eine strikte Angleichung an das FCTC, einschließlich aggressiver Steuer- und Regulierungskontrollen für sämtliches Nikotin.
2. Der pragmatische und sozio-ökonomische Block
Überwiegend zentrale, östliche und südliche Mitgliedstaaten, deren einheimische Industrien maximalistische Ansätze wirtschaftlich unrentabel machen. Diese Regierungen fordern die Anerkennung von Risiken für die Beschäftigung, die Industrie und die regionale Entwicklung.
3. Der Block der Übergangsländer
Länder, die mit Strategien zur Schadensminimierung experimentieren, die den Unterschied zwischen Zigaretten und alternativen Produkten anerkennen.
Diese drei Visionen sind nicht immer miteinander vereinbar, und nachdem die Kommission jahrelang die maximalistische Linie verfolgt hat, sieht sie sich nun mit der Realität konfrontiert, dass die Mitgliedstaaten untereinander oder mit der WHO nicht mehr einer Meinung sind.
Der Ansatz der WHO kollidiert mit der Realität der Industrie und der Verbraucher in Europa
Das FCTC-Sekretariat der WHO vertritt seit langem die Auffassung, dass alle Nikotinprodukte durch Besteuerung, Vermarktungsverbote und Designbeschränkungen abgeschreckt werden sollten.
Diese Position steht jedoch im Widerspruch zu:
- den sinkenden Raucherquoten in der EU;
- dem raschen Wachstum von Alternativen zur Schadensbegrenzung;
- der Tatsache, dass eine hohe Steuerbelastung für sicherere Produkte die Verbraucher wieder zu Zigaretten greifen lässt;
- und dem unbestreitbaren wirtschaftlichen Beitrag der nikotinverarbeitenden Industrie.
Der Ansatz der WHO berücksichtigt nicht die Tatsache, dass Europa keine rückläufige Tabakregion ist, sondern ein wichtiges Zentrum für die Herstellung von Produkten der nächsten Generation – eine Industrie, die Zehntausende von Menschen beschäftigt und Milliarden an Investitionen und Exporteinnahmen einbringt.
Ein rumänischer Beamter äußerte sich privat: “Die WHO kann sich den Luxus leisten, die Wirtschaft zu ignorieren. Wir nicht.”
Die EU steht vor einer Glaubwürdigkeitsprüfung
Die Industrie für Tabak und neue Nikotinerzeugnisse ist in der EU-27 wirtschaftlich sehr präsent. Sie trägt zur Wirtschaft der Europäischen Union bei, indem sie über eine Million Arbeitsplätze in der gesamten Wertschöpfungskette bietet. Diese Industrie schafft Werte, hat einen erheblichen Einfluss auf das BIP und generiert beträchtliche öffentliche Einnahmen durch Verbrauchssteuern und Mehrwertsteuer.
Die EU und die WHO sollten ihre Politik auf der Grundlage umfassenderer Daten und gründlicher Folgenabschätzungen entwickeln, bevor sie die Verbrauchssteuern erhöhen. Es ist wichtig, politische Instrumente wie die Besteuerung mit anderen Strategien wie Aufklärung und Umformulierung zu kombinieren, anstatt sie isoliert einzusetzen.
Die meisten der betroffenen Wirtschaftszweige haben in den letzten zehn Jahren einen bedeutenden Wandel vollzogen und erhebliche Investitionen getätigt. Sie tragen zu Wettbewerbsfähigkeit, Innovation, Beschäftigung und Wirtschaft in Europa bei. Wir brauchen einen pragmatischen, vernünftigen und vorhersehbaren Rahmen für die Verbrauchssteuer und die Regulierung.
